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土地储备制度造成土地供求紧张 不应与民争利
2008/7/3     阅读:14888次      出处:东方早报     作者:惊文

在全国几乎所有的大中城市,政府通过事先征收国有企业或者集体经济组织的土地,建立土地储备中心,形成了政府储备土地,择机挂牌出让的土地储备制度。现在看来,这项制度的合理性与合法性值得探讨。

  近年来由于政府征收征用土地而造成的纠纷不断增多,究其原因就在于,政府把土地储备看作是房地产宏观调控的杠杆,试图借助于土地供给市场,落实政府的城市规划和房地产宏观调控政策。但这样做既不符合经济规律,同时也不具有合法性。


  从经济的角度来看,土地储备制度带来的一个实际后果是,在土地供给相对紧张的情况下,政府利用行政权力,事先将单位使用的国有土地或者拥有的集体所有土地征收或者征用,再根据市场供求关系,通过招标、拍卖等方式,赚取土地差价。这种与民争利的行为,损害了土地所有权人或者使用权人的利益,同时又在客观上造成了土地供求关系紧张,增加了房地产开发商的用地成本。


  根据我国《物权法》第42条的规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定具有两个实质性要件,一是征收土地必须是“为了公共利益的需要”;二是“依照法律规定的权限和程序”。事实上,土地储备既没有明确的法律规定,同时也很难判定是否为了公共利益的需要。从立法的角度来分析,“为了公共利益的需要”只能体现在具体的法律关系中。由于政府提前征收土地,建立土地储备制度,从而割断了房地产开发法律关系,使得土地征收阶段很难体现“公共利益的需要”。


  公共利益在学术上有不同的理解,但是公共利益必须具有合法性、普遍性、合理性却是不争的事实。所谓合法性是指公共利益只有在法律明确规定的情况下才能成立;所谓普遍性是指在公共利益所在社区范围内,得到居民的普遍认同才有效力;所谓合理性是指公共利益必须大于为追求公共利益而“损害或者牺牲”的个人利益,合理性不仅仅是指经济上的合理性,还包括环境保护、文物古迹保护、人文传统保护的合理性等。公共利益只有在具体的法律关系中才能体现出来,也只能在具体的法律关系中得以检验。在尚未确定土地用途的情况下,政府土地储备机关大量征收土地,根本无法判断是否为了公共利益的需要。假如政府出面征收土地,目的是为了降低开发商的土地成本,或者是为了增加政府的财政收入,那么,这样的土地储备制度就不是“为了公共利益的需要”。所以,我们在讨论这一问题的时候,必须把房地产法律关系作为一个系统的不可分割的法律关系,根据法律关系的性质确定“公共利益”存在与否。


  笔者多次强调,房地产开发中必须坚持城市规划的民主化、房地产开发的市场化、政府行为的中立化原则。城市社区的发展,必须充分征求社区居民的意见,城市规划的制定或者修改,必须按照民主的原则提请人大审查批准。城市规划一旦经过法定程序批准之后,政府应当保持中立,不应参与城市房地产开发,与民争利。社区居民可以根据城市规划的要求,自主建房或者合作建房,开发商也可以按照市场化的原则,与城市居民签订房地产开发协议,并且严格按照双方的协议进行房屋拆迁和城市房地产开发。如果出现了所谓的“钉子户”现象,那么,开发商应当在遵循公平原则基础上,与“钉子户”进行平等协商。如果协商不成,开发商要么放弃开发项目,要么修改房地产开发规划,但是绝对不能动用行政权力,实现商业目的,更不能动用黑社会性质组织,制造恶性刑事犯罪案件。


  前些年,为了培育房地产市场,增加城市商品房供给,政府直接或者间接参与了房地产市场开发。现在看来,这样的制度设计弊大于利,政府不但与民争利,损害了城市居民的合法利益;而且由于政府在房地产开发过程中,不当地使用行政权力,从而降低了政府的公信力。所以,要想彻底理顺城市房地产法律关系,政府必须首先从房地产市场中脱身,不能既当裁判员又当运动员,更不能与房地产开发商沆瀣一气,损害城市居民的切身利益。建议立法机关本着公平公正的原则,重新审视这一当前政府参与市场经营的法律制度。

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